土地托管作为供销社综合改革的切入点而得到政府的大力支持。但在实践中，供销部门土地托管却遭遇困境。本文以山东省共享县供销部门土地托管为个案，通过构建复合型治理理性框架分析土地托管遭遇困境的深层次原因。研究发现，科层治理理性限定了相关主体的行为边界，政策支持的形式化和供销部门与农业部门的职能重叠，是导致供销部门土地托管遭遇困境的首要原因。供销部门内部关系并未理顺和协调，导致其开展土地托管的积极性和主动性难以激发，这是供销部门土地托管遭遇困境的内部原因。县供销社与县级政府、县直部门和乡镇政府等外部主体的关系难以理顺，相关主体更多地基于个人利益最大化的目的，与农村社会主体形成利益共同体，共同抵制供销部门的土地托管，这是供销部门土地托管遭遇困境的外部原因。为此，政府应该采取破除各方主体对供销部门的污名化理解、创新采用“财政切块”方法、提升供销部门职责履行能力以及加快供销社法制建设等措施推动土地托管政策的有效执行，深化供销社综合改革。

2西北大学公共管理学院