本文从国家利益和国家战略出发构建了一个三层分析框架，用来阐释后发国家农业发展和政策演进的一般规律。农业对国家利益的核心贡献包括三类：为工业提供原始积累、粮食安全、经济发展和社会稳定。三类贡献发生阶段性变化的规律构成了农业政策演进的内在逻辑。中国农业政策演进历程的特殊性在于，粮食安全贡献的重要性并未随着工业化的推进而下降，在工农关系进入转折期以后甚至还存在上升趋势。由此，中国在进入以工补农阶段将近20年后的今天同时面临着“农业不强”和“农民不富”的双重难题。当前中国农业转型的方向是在保证粮食安全和农村社会稳定的前提下实现组织形式由小农经营向适度规模经营转变。转型过程中的关键问题是粮食安全的战略定位和适度规模经营的实现方式。转型面临的潜在风险是资本快速向农业生产环节渗透导致小农户的分化加剧。